Aprendizajes S XXI (retrospectiva) – Primera parte

Arq. Alberto Treves

Esta es una vision retrospectiva, según mi propia interpretación, de un acontecimiento altamente significativo para la infraestructura educativa en America Latina y El Caribe.

Como notárn en los escritos abajo, comento lo que he observado y aporto opiniones basadas en mi propia experiencia profesional.

Quedo abierto al diálogo … albertotreves@ed-space.com

Hace ya más de 12 años el Banco Interamericano de Desarrollo tomó una iniciativa muy valiosa cuyo alcance está todavía por ser ponderado en plenitud:
El reconocimiento formal de la importancia de la infraestructura educativa como contribuyente al éxito educativo.
En esa ocasión, y mediante acciones subsiguientes, se profundizaron algunos estudios incipientes, se realizaron censos, se revisaron normas, y se tomó conciencia de lo mucho que todavía falta por hacer en el tema. Se capacitaron docenas de profesionales directamente involucrados en el manejo de la infraestructura educativa y se gestó un dialogo, que aunque disminuido, aún hoy tiene vigencia. En mi opinión, lo más importante fue que se estableció un punto de no retorno conceptual ya a partir de entonces, en muchos de los países de la región surgieron referentes importantes que siguen avanzando sobre la misma temática. La semilla quedo plantada 12 años atrás, ahora sólo es necesario continuar nutriéndola para que siga creciendo a su entera madurez.

A continuación, presento y comento lo que yo considero fueron los aspectos más relevantes de esta iniciativa. Esta va a ser solamente la primera entrega con los antecedentes y un grupo importante de temas y prometo avanzar más en futuras publicaciones.

Antecedentes

Dentro del marco del Dialogo Regional de Políticas Educativas, en el año 2006 el Banco Interamericano de Desarrollo, creó la Red de Educación para abordar problemas comunes mediante la identificación de oportunidades de cooperación técnica entre los países de la región. Se procuraba, entre otras cosas, aumentar la eficiencia del sector en lograr un espacio educativo más seguro y mejor adaptado a la tarea de impartir una educación de alta calidad, acorde a los desafíos del Siglo XXI.

Como resultado de ese diálogo, en octubre del año 2010 se realiza en Santiago de Chile el primer Foro de Infraestructura y Aprendizaje en el Siglo XXI. A la reunión asisten 27 viceministros y 52 investigadores, técnicos y tomadores de decisiones en el área de infraestructura escolar. A continuación de las reuniones, se publica un libro[1] que recopila las presentaciones del Foro. En la introducción, Jesús Duarte Especialista Principal de la División de Educación del BID, plantea los temas presentados, que resumo de la siguiente manera:

Diseño de Escuelas. Tres sesiones fueron dirigidas al diseño de establecimientos preescolares, de primaria y de secundaria, con énfasis en los aspectos de investigación, planificación y teorías del desarrollo de infraestructura educativa. Los presentadores ofrecieron ejemplos de diseños pasados y actuales de Argentina, Chile, Italia, Estados Unidos y otros países. Los estudios concluyeron que la configuración espacial, el nivel acústico, temperatura, luz y calidad del aire afectan el rendimiento de estudiantes y profesores. Evidencias empíricas de los EE.UU. y América Latina indican que los estudiantes que asisten a escuelas bien diseñadas y bien construidas superan en varios puntos porcentuales a los estudiantes en edificios de calidad inferior.
Escuelas Verdes. Existe evidencia creciente de que las escuelas con eficiencia energética tienen un efecto positivo en el aprendizaje de los alumnos, en la salud y en la comunidad en general. Por ello, se dedicó una sesión a escuelas verdes y sus implicaciones en el siglo XXI. El diseño de escuelas verdes atiende numerosos problemas, como el uso deficiente de la luz del día, el consumo exagerado de agua y otros recursos naturales, baja eficiencia energética, pobre calidad del aire interior, y la seguridad de los estudiantes y maestros vinculada a la antigüedad de los edificios. Las escuelas verdes también atienden uno de los mayores desafíos en la historia de la humanidad: el cambio climático.
Preparación para huracanes y temblores. Después de una breve introducción sobre las causas y consecuencias de los desastres naturales, los presentadores discutieron los códigos de construcción, diseños de ingeniería, materiales y métodos de construcción específica de las escuelas en zonas de alta propensión a desastre naturales. Se exploraron ejemplos de Italia, Japón y México. El jefe del equipo de emergencia del Ministerio de Educación de Chile presentó un informe sobre la reconstrucción de Chile después del terremoto de 2010.
Impacto. Dos sesiones utilizaron evidencias empíricas para examinar la relación entre la infraestructura escolar y los resultados del aprendizaje. Un estudio realizado por la División de educación del BID analizó aquellas variables asociadas con el aprendizaje: formación del maestro, características de las construcciones escolares, condiciones socioeconómicas y otros, que arrojaron luz sobre el efecto en el aprendizaje de la infraestructura escolar en América Latina.
Infraestructura y aprendizaje. La infraestructura escolar tiene un poderoso impacto en los resultados del aprendizaje y los responsables de las políticas públicas, asistentes a la conferencia de Chile, demostraron un gran compromiso en incorporar este aspecto en sus programas. El BID debe continuar el apoyo y financiamiento de proyectos vinculados a la infraestructura escolar en la región de América Latina y el Caribe, y a su vez, enfocarse en proyectos subregionales, que sean más específicos de un país o de una comunidad. Las presentaciones y las subsecuentes discusiones mostraron discrepancias entre el conocimiento adquirido en escuelas privadas y escuelas públicas, al igual que entre escuelas rurales y escuelas urbanas. También revelaron que, en general, el laboratorio de ciencias, sala de cómputos, biblioteca y sala de arte y música eran más conducentes al aprendizaje que otros espacios en la escuela. Para las escuelas en áreas rurales, el mejoramiento en la provisión de agua potable y saneamiento, y servicios públicos (electricidad y teléfonos) son cruciales.
Reglamentos. Las discusiones revelan que, en general, no hay una definición firme de lo que constituye la planificación y construcción de edificios educativos en los países de la región; en efecto, la falta de normas y estándares comunes para el mejoramiento de la infraestructura escolar fue el tema principal de discusión. Los participantes acordaron que debería crearse e implementarse un grupo de códigos generales y regulaciones para la nueva infraestructura, como así también regulaciones para su conservación y mantenimiento. El desarrollo de estas normas debe ser considerado como una inversión a largo plazo en lugar de un costo adicional.
Seguridad. La seguridad en las escuelas y el vandalismo fueron temas comunes en muchas sesiones. Las escuelas de América Latina y el Caribe necesitan del apoyo de la policía, cámaras de seguridad y detectores de metal, pero su implementación no debe influir sobre el objetivo educativo de la escuela. La combinación de una comunidad participativa, y el diseño escolar que no deje espacios ciegos, son pasos necesarios para una mayor seguridad personal y a un ambiente conducente al aprendizaje.
Gestión y financiamiento de Alianzas Pública-Privada en infraestructura. Tradicionalmente, el sector público ha sido la principal fuente de financiamiento de la infraestructura y servicios públicos, pero la mayoría de los gobiernos de América Latina y el Caribe han quedado rezagados en esta área. El sector público sólo, no puede cerrar la brecha de infraestructura, mejorar la calidad de las facilidades educativas y construir edificios más verdes. Pero, hay disponible un repertorio amplio de opciones de financiamiento que sólo han sido exploradas parcialmente. El rol del sector público y privado para el establecimiento de políticas, regulaciones, costos, operación, financiamiento y tratados de propiedad de los bienes necesita ser reevaluado para determinar las mejores opciones para proveer alta calidad de infraestructura escolar. Como consecuencia de estos eventos, se planearon actividades de seguimiento, incluyendo una aplicación regional del programa del BID de Bienes Públicos Regionales, y una posible continuación del Diálogo Regional de Políticas – DRP en la misma área. Los estudios originados a través del DRP ayudarán a identificar socios en el sector privado, a establecer relaciones estratégicas de largo plazo, y a formar acuerdos en proyectos específicos.

Durante este seminario, la intervención del Fondo Multilateral de Inversiones – FOMIN preparó el terreno para acciones futuras. Estas incluyen el uso de recursos no rembolsables para financiar el desarrollo de capital humano dentro de las instituciones de gobierno y crear o fortalecer las unidades de APP dentro del Ministerio de Educación que permita la planeación, diseño y administración de proyectos de APP y apoyar reformas en el marco legal.

Como corolario de esta conferencia, el BID espera crear mayor conciencia de la importancia de la infraestructura escolar tanto en el concepto tradicional de mejorar el acceso como en el sentido más moderno de proveer una mejor configuración espacial y edificios más verdes (mayor eficiencia energética), los cuales han demostrado tener un efecto positivo en el aprendizaje. Además, debe iniciarse un diálogo acerca de la importancia de involucrar al sector privado para crear más y mejor calidad de edificios escolares.

Por último, Jesús Duarte reveló algunas iniciativas tales como:

El BID prometió procurar financiamiento inicial para la constitución de un foro permanente de políticas regionales y prácticas relacionadas con infraestructura escolar. Con este propósito la región de América Latina y el Caribe presentó, con el apoyo de doce países, una propuesta para una cooperación técnica regional para financiar una serie de reuniones técnicas en los temas tratados en este libro, con el objetivo de consolidar las regulaciones y estándares relacionados a las facilidades educativas del siglo XXI.
La cooperación técnica regional apoyará el desarrollo de prácticas innovativas para el financiamiento y administración de la infraestructura educativa, mientras desarrolla las instituciones públicas y mejora la cooperación entre los sectores público y privado. Esta trabajará para desarrollar conciencia, en cada uno de los países participantes, sobre los costos y beneficios de escuelas más verdes en comparación con edificios tradicionales. Se impulsará también un mapeo de las condiciones de infraestructura escolar en los diferentes países. La cooperación técnica servirá como un motivador para que los países participantes implementen ejercicios de mapeo escolar.
Se necesitará más diálogo de políticas para cementar la importancia de cambiar diseños de escuelas hacia espacios educacionales más verdes y flexibles que mejor satisfagan las necesidades pedagógicas modernas. Esto podrá alcanzarse creando nuevos diálogos hemisféricos en los cuales el tema de espacios educativos, prevención de violencia, y otros tópicos vinculados podrán ser discutidos.

Sobre la base de lo mencionado anteriormente Se creo el proyecto Aprendizajes en las escuelas de Siglo XXI aprobado en enero de 2012 por un monto de US$1,4 millones, con una duración de 32 meses. La coordinación general de la cooperación técnica estuvo a cargo del Dr. Carlos Gargiulo.

[1] Aprendizaje en las escuelas del siglo XXI. Editado por el Sector Social del BID.

Talleres Regionales

Entre los años 2011 y 2015 se realizaron siete talleres regionales con la participación de profesionales que trabajaban en el sector público y privado de prácticamente todos los países de América Latina y el Caribe. Los objetivos específicos de esta actividad fueron: a) El establecimiento de estándares y regulaciones del uso y la administración del espacio, en respuesta a prácticas pedagógicas modernas y a las realidades locales y climáticas. b) La evaluación de los cambios experimentados en la infraestructura y su efecto en el aprendizaje y en la retención de los estudiantes en el sistema. c) La exploración de sistemas de mantenimiento y modelos de financiamiento alternativos.

Las presentaciones de los distintos expertos mostraron lo que en ese momento eran las ideas más avanzadas sobre infraestructura educativa. Algunas en pleno proceso de implementación y otras fueron presentadas como iniciativas incipientes a las que los participantes aportaron numerosas ideas adicionales así como las experiencias de sus propios países. En las conversaciones informales entre los participantes se pusieron en evidencia disparidades notables en el grado de organización, capacidad técnica, y nivel de financiamiento entre las distintas oficinas de construcciones escolares de cada uno de los países participantes. Entre los temas comunes mencionados, se destacan: la falta de continuidad en las políticas, la falta de investigación endógena, la falta de planificación a largo plazo y la ausencia de programas de mantenimiento preventivo.

El tema de protección al medio ambiente y la sustentabilidad edilicia estaba en la mente de todos los participantes, pero no se hicieron recomendaciones de políticas y acciones de aplicación inmediata. La otra preocupación de muchos de los participantes y que no logró establecer un cauce de solución fue el de las estructuras administrativas y relaciones funcionales entre sectores, las que se viven como obstáculos a mayor eficacia en la prestación de los servicios. En todos los casos, se vio a la promesa de asistencia técnica ofrecida por el Banco Interamericano de Desarrollo como muy valiosa para la planeación y ejecución de programas de infraestructura educativa.

En el último taller regional de este programa, realizado en Washington en el año 2014 se presentó una serie de publicaciones que fueron distribuidas a todas las oficinas de construcciones escolares de América Latina y el Caribe con el objeto de provocar discusiones más profundas sobre cada uno de los temas. A continuación, resumo y comento mi visión de los puntos principales de las Notas 1 a 4. Las notas siguientes que tocan los temas de condiciones de confort, normas y costos, mantenimiento, gestión de riesgos, modelos de planificación y gestión, alternativas para la ejecución serán objeto de entregas posteriores.

Nota 1: Introducción a la Serie de Notas, por parte del Dr. Carlos Gargiulo, Coordinador General de la Asistencia técnica.

El Dr. Gargiulo comienza mencionando que esta serie de notas representan los productos principales de este proyecto alrededor de los temas claves para planear, diseñar, construir, operar y mantener infraestructura escolar. Aborda los casos de América Latina y el Caribe, pero trae también las mejores prácticas de alrededor del mundo.

Sugiere que en la región, muchas instalaciones educacionales son consideradas anticuadas en su diseño, especialmente en las salas de clases que dadas sus dimensiones, proporciones y/o condiciones de confort, no facilitan la dinámica e interacción que requiere el aprendizaje. Además, por falta de actualización, prevención y/o mantenimiento, la infraestructura existente representa una pesada carga para los países más que un activo valioso al servicio de la educación. En muchos casos los lugares de aprendizaje son inseguros o se encuentran en muy malas condiciones de funcionamiento, pero lo más alarmante es que algunos de estos edificios, de diseños y calidad constructiva deficiente, no tienen más de 20 años.

Identifica como uno de los mayores desafíos en el proceso de planificación en nuestra Región es cuantificar con precisión el déficit en infraestructura escolar. La falta de información actualizada del inventario de establecimientos y su estado de conservación genera que muchas decisiones se tengan que tomar en forma intuitiva. Algunos países de la Región cuentan con censos de infraestructura escolar, pero como éstos toman tanto tiempo en recolectar los datos, generalmente están desactualizados al momento de requerir su información. Por ello, su uso como herramienta gerencial para la toma de decisiones se ve comprometido, limitando su capacidad de proveer información para tomar acciones correctas en cuanto a la localización de nuevas escuelas, reemplazo o ampliación de existentes, o acciones de mantenimiento tanto preventivo como correctivo. A la falta de información actualizada por país, se suma el hecho de que los programas arquitectónicos, los estándares de construcción y los costos por metro cuadrado, son diferentes de país a país, dificultando la comparación a nivel Regional.

Nota 2: Censo de Infraestructura Escolar. Por la Cámara de Comercio de Barranquilla, bajo la dirección de Mabel Gutiérrez, coordinación de Juan Carlos Guerra y colaboración de José David Cantillo, Paola Bayona, Augusto Meléndez, Cristian Ríos, Angeli María del Toro Camargo, Andrés Díaz y José Valencia.

Los autores proponen una metodología para la medición del estado de la infraestructura escolar que requirió en su etapa inicial, el análisis y discusión de tipologías de variables, contenidos comunes y unificación de criterios en los países de la Región. De allí, surgió la conceptualización de la infraestructura escolar, así como de las implicaciones de su gestión de acuerdo con la legislación, los planes y las políticas en cada país. Con base en este análisis, se logró determinar que, en cada uno de los países participantes, existe el reconocimiento de la infraestructura educativa como un factor clave en el mejoramiento de la calidad de la educación; y ello se ve reflejado en las políticas nacionales en las que se presenta de forma explícita la necesidad de crear, renovar y mantener las plantas físicas de las escuelas.

El equipo de trabajo vio como necesaria la generación de un consenso sobre la metodología de recolección de datos, lo cual requirió un ejercicio de intercambio de saberes acerca de las variables. Para la construcción de esta metodología, se optó por el desarrollo de talleres de trabajo intensivos, con modalidad presencial y virtual. Estos talleres contaron con la participación de grupos interdisciplinarios de expertos de toda América Latina y el Caribe. En esta línea, se destacó la participación de técnicos, profesionales y jefes de departamento de las secretarías y ministerios de educación de los países que eligieron esta actividad: Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, República Dominicana y México; además se sumaron Argentina, Costa Rica, Jamaica y Panamá. Una vez acordada en las sesiones presenciales la ruta metodológica, conceptual y procedimental, cada decisión o ajuste individual o colectivo fue validado con los participantes de los países a través de una nueva ronda de talleres virtuales liderados por el equipo ejecutor.

Con la estructura del instrumento de recolección censal definida, el trabajo colaborativo entre los grupos de expertos de cada país y el equipo ejecutor del proyecto se centró en la generación de las pautas procedimentales y operativas para los levantamientos de información. Se generaron los indicadores de base que permitirán a las autoridades educativas nacionales y locales fortalecer la toma de decisiones de inversión y priorización de planes y programas dirigidos a atender necesidades de ampliación, adecuación, mejoramiento y/o mantenimiento de los establecimientos educativos.

En síntesis, la propuesta se estructuró de la información de la siguiente manera:

El desarrollo de la herramienta de recolección y levantamiento de datos en campo recoge la información necesaria para analizar y evaluar el estado de la infraestructura, lo cual permite utilizar criterios comunes de evaluación de las condiciones de cada uno de los componentes de la infraestructura escolar.
La sistematización de la información en el software mediante la digitación, la alimentación y el chequeo de consistencia de datos. La información recolectada se consolida y valida a través del instrumento de censo, los croquis o planos del edificio y las fotografías resultantes del levantamiento efectuado por los encuestadores.
El procesamiento y análisis en el que se evalúa y califica la información a partir de premisas de comparabilidad entre países (estándares educativos y normas parametrizadas de cada país) y las condiciones de los aspectos relevantes de la infraestructura educativa, de conformidad con los ítems y las preguntas que estructuran cada uno de los módulos básicos y complementarios del censo.

Como parte del desarrollo del proyecto, se consideró necesario realizar pruebas de campo tanto del sistema como de la metodología de levantamiento por lo cual se llevó a cabo una prueba piloto en la que se pusieron en práctica todas las fases metodológicas. El procedimiento utilizado en el pilotaje se centró en la realización de visitas a cuarenta establecimientos educativos seleccionados en la ciudad de Barranquilla, Colombia. Dichas visitas fueron efectuadas por dos equipos de encuestadores, conformados cada uno por dos estudiantes de ingeniería civil del último año de carrera y un supervisor ingeniero civil con matrícula profesional, dotados con todo el material, los instrumentos y el equipamiento necesario para el levantamiento de información de acuerdo con la metodología diseñada.

Cumplido este proceso, el ejercicio de pilotaje derivó en ajustes metodológicos tales como, la unificación de criterios y la simplificación del leguaje de las definiciones. La experiencia piloto también permitió observar que los funcionarios de la escuela pueden llegar a desconocer ciertos datos tales como la identificación de los lotes y edificios, el consumo y costo de los servicios públicos.

Finalmente, el equipo de trabajo reconoce que esta metodología no constituye una solución definitiva a la problemática de la infraestructura escolar y sugieren un proceso de dialogo que permita una integración a la política pública de los países que la quieran implementar.

La herramienta creada que se llamó Censo de Infraestructura Educativa Regional – CIER, fue puesta a disposición de los países de la región, pero no hay indicación al momento que ninguno de ellos la haya adoptado. A pesar de los esfuerzos, el tiempo y el dinero invertido la idea del CIER no prosperó. En mi opinión, el alcance del trabajo estuvo equivocado. A los efectos de estudios comparativos, entre los países una lista de indicadores más reducida hubiera sido suficiente y un procesamiento de la información mediante una planilla de Excel podría haber arrojado resultados igualmente valiosos. Desde mi punto de vista, los censos de infraestructura no deben considerarse como fines en sí mismos, sino estar enmarcados dentro de una estrategia mayor de mejoramiento de la infraestructura educativa. Sus componentes deben estar supeditados a las necesidades de un plan maestro y su forma de procesamiento no debe depender de un software cerrado y costoso.

Nota 3: Alianzas Publico – Privadas en infraestructura escolar en América Latina. Por Antonio López Corral. Catedrático de la Universidad Politécnica de Madrid

El profesor Antonio López Corral, comienza su estudio indicando que los recursos presupuestarios con los que cuentan los estados para atender servicios públicos no son ilimitados.

Corregir un déficit elevado de infraestructuras de cualquier tipo a través del empleo de vías directas de provisión que graven las cuentas públicas, puede resultar excesivamente lento para atender las necesidades de un país. En el caso de la educación, estas limitaciones imponen una barrera a la formación de la población que, a su vez, restringe el crecimiento económico.

Bajo la denominación genérica de colaboraciones, alianzas o asociaciones público-privadas (CPP o APP), se agrupan distintos esquemas de relaciones entre el sector público y el sector privado focalizadas hacia la provisión, financiación y gestión de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos o de interés general.

El rasgo definitorio de una CPP es la transmisión de actividades de responsabilidad pública, que tradicionalmente han sido desarrolladas directamente por el mismo sector público, juntamente con la transferencia de los riesgos, al sector privado, que busca la eficacia y la eficiencia en los resultados.

Se trataría así de conseguir del sector privado no sólo su capacidad constructora, financiera o gestora, sino también su capacidad estratégica, técnica e innovadora y de introducir criterios de mercado en la provisión de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos o de interés general.

Según el profesor López Corral, Las CPP han permitido reducir el déficit de infraestructuras de transporte, sanitarias, deportivas y sociales en muchos países, lo cual contribuye a su crecimiento y desarrollo económico. En materia educativa, se viene utilizando en algunos países desde hace tiempo sin haber alcanzado notable generalización por la resistencia de los profesionales docentes y el rechazo cultural de algunas sociedades.

A grandes rasgos, el esquema identificado es el siguiente: Mediante la concesión de obra pública el sector privado financia y construye una infraestructura que pone, junto a sus servicios asociados, a disposición del sector público para que este la use en la prestación del servicio educativo. A cambio, recibe de la parte pública un pago condicionado al estado de la infraestructura provista y a la calidad de la prestación de los servicios asociados, definidos por una serie de parámetros predeterminados que configuran la fórmula de pago (pago por disponibilidad).

La titularidad jurídica del centro educativo la ostenta el organismo público concedente, si bien la económica corresponde al concesionario. Es decir, la inversión realizada no se contabiliza en las cuentas públicas, sino en las del concesionario, lo cual mantiene indemnes tanto el déficit como el endeudamiento público.

Con este tipo de CPP, el traspaso de riesgos al sector privado es suficiente como para que la inversión realizada no tenga reflejo en las cuentas públicas, y solo se compute en esas cuentas el pago corriente por disponibilidad efectuado anualmente por la administración contratante.

En las CPP de derecho público, varios son los aspectos clave que el marco normativo ha de reunir para que todo el proceso, desde su concepción o planeamiento hasta su extinción, sea exitoso, teniendo en cuenta fases diferenciadas que cabe contemplar en el desarrollo de estos proyectos. Este estudio se ha organizado en tres bloques diferentes, que corresponden a la evolución natural y temporal de los proyectos:

Preparación de los proyectos y licitación: Analiza la forma en que los marcos regulatorios evalúan la viabilidad de los proyectos de CPP; el entramado institucional que participa en su concepción y la coordinación entre sus unidades; la transparencia surgida de los procesos administrativos y la regulación, o no, de la iniciativa de los particulares. En países emergentes, la publicidad, la transparencia y no discriminación en las licitaciones adquieren, si cabe, una importancia mayor para atraer a actores internacionales.
Construcción y explotación de las obras, con especial atención a:
- Reparto de riesgos: Los marcos regulatorios han de permitir una asignación adecuada de los riesgos, según la capacidad de gestión de los sectores públicos y privados.
- Los riesgos: Que se derivan del ius variandi (decisiones del propietario de las obras), factum principis (potestades del ejecutivo), causas de fuerza mayor (naturaleza y conflictos sociales) y demanda de uso de las infraestructuras no suelen transmitirse, al menos totalmente, al sector privado. De producirse circunstancias de esta naturaleza, durante la construcción y explotación de las obras, el regulador habrá previsto cómo afrontarlas en cada caso.
- Premios y sanciones: Los marcos regulatorios deben posibilitar la concesión de premios, cuando la gestión llevada a cabo por el colaborador privado supere determinados estándares, y de sanciones, cuando suceda lo contrario. Las sanciones económicas deben tener un límite, que, superado, habiliten el secuestro como medida para recuperar la calidad y continuidad del servicio prestado a los ciudadanos.
- Resolución de conflictos y fase de extinción de los contratos: Los métodos de resolución de conflictos y las formas de extinción de los contratos y sus consecuencias para los distintos actores participantes en una CPP son de especial relevancia para su seguridad jurídica, por lo que se le dedicará una atención especial, particularmente cuando el “riesgo país” es alto y el marco regulatorio no está bien definido. En ese caso, son necesarios manuales de procedimientos específicos para el uso de la cooperación público privada.

El profesor Corral concluye que el uso de las CPP es una auténtica reforma estructural. Por medio de esta, se pueden financiar proyectos capaces de generar ingresos que se autofinancien con la ayuda del sector privado, el que se ocuparía de invertir, financiar, mantener, explotar y prestar servicios durante un periodo determinado. De esta forma, los recursos fiscales podrían quedar disponibles para proyectos de mayor contenido social no autofinanciables. Para las administraciones públicas, poner proyectos de esta naturaleza en el mercado requiere disponer de unidades técnicas muy preparadas y de buenas asesorías técnicas, jurídicas, económicas, financieras y fiscales que puedan ayudar a ambas partes entender todos los beneficios y responsabilidades asociados con el uso de esta modalidad.

En este contexto, una buena hoja de ruta para aplicar las CPP al sector de la educación requiere detectar fortalezas y debilidades de cada país en su organización y funcionamiento, su marco regulatorio y la preparación de sus agentes públicos y privados para abordar sus proyectos generadores de ingresos por esta vía. La experiencia de cada país en otros sectores como el de transportes o el sanitario, juegan a favor de extender esta experiencia al sector de la educación; como también lo juega en contra, la posible contestación social a la participación del sector privado en sectores con actividades de servicio público especialmente sensibles, como el educativo.

En resumen, estos serían los esquemas de derecho mencionados:

Por lo que yo he visto en numerosos proyectos, el tema del traspaso de riesgos es el más controversial en todas las negociaciones. Para que el sector privado se interese en ser parte de un proyecto, los riesgos tienen que estar muy bien controlados, lo que consecuente requiere una base de información muy confiable y no siempre disponible. Por otra parte, las ventajas para el sector público tienen que estar muy bien definidas en cuanto a la posibilidad de acelerar algunos procesos, que permitan reducir los requerimientos de inversión de capital y últimamente mejorar la eficacia en la prestación de servicios.

Hay un beneficio muy importante cuando el sector privado toma la responsabilidad de la operación y el mantenimiento de los edificios ya que estos tienden a tener una mejor calidad de diseño lo cual favorece su longevidad.

El principal riesgo para mitigar es la longitud de los contratos sin un adecuado seguimiento que requiera la evaluación de indicadores parciales y posibles estrategias de ajuste a lo largo de la vigencia de los acuerdos.

Nota 4: Asociaciones Publico – Privadas en el Caribe. Por Nicholas Livingston, consultor

En esta nota Nick Livingston hace una relación muy práctica basada en trabajos que había realizado en la Región del Caribe. Empieza mencionando que el modelo de las Asociaciones Público Privadas – APP ha mostrado ser viable, particularmente en términos del “valor por inversión”, tanto en los sectores de salud y educación, donde las APP abarcan una serie de activos y servicios que el sector público requiere para cumplir con sus obligaciones legales o constitucionales.

Economías importantes como las de Brasil, Chile, Colombia y México, han implementado programas de adquisiciones multisectoriales mediante APP muy sanas desde el punto de vista económico. Asimismo, han implementado las estructuras legales, normativas e institucionales para gestionar los procesos de APP. En otros países, como Uruguay, ya se han dado pasos concretos en esta dirección mediante la aprobación de legislación sobre las APP y la creación de capacidades institucionales para gestionar y monitorizar el proceso. Actualmente, varios países del Caribe están considerando recurrir a las APP para modernizar su infraestructura y mejorar la prestación de servicios públicos.

Según Livingston algunas de las múltiples opciones contractuales para la asociación entre el sector público y el sector privado, pueden ser las siguientes:

Diseño-construcción-operación
Operación-mantenimiento, contrato de servicios
Operación-mantenimiento-gestión, contrato de servicios
Construcción-operación y transferencia
Construcción-propiedad-operación-transferencia
Diseño-construcción-financiamiento-operación
Diseño-construcción-financiamiento-operación-transferencia
Construcción-transferencia-operación
Construcción-propiedad-operación
Adquisición-construcción-operación
Arrendamiento-rehabilitación-operación
Construcción-propiedad-arrendamiento-transferencia)

Más adelante señala una condición muy importante: Todo gobierno que inicia un programa de APP debe demostrar que cuenta con los recursos necesarios para sufragar sus obligaciones. A su vez, el sector público debe gozar de una buena calificación crediticia y buen historial de pagos

Tambien recomienda que las Asociaciones Público Privadas, deben considerarse como programa de acción y no como un ejercicio de una única vez. Entre las ventajas de contar con un enfoque sólido de APP para invertir en infraestructura educativa se encuentra el mayor valor que se obtiene por las inversiones públicas, la transparencia y la predictibilidad de los gastos a largo plazo, la mayor calidad de los servicios que se presta a los contribuyentes, una distribución óptima del riesgo entre los sectores público y privado. También menciona como ventajas la innovación resultante de la competencia, y la disponibilidad de capacidades técnicas y de gestión avanzadas.

Los tres países que se cubren en este estudio enfrentan problemas similares, exacerbados en el caso de Barbados y Jamaica por el deterioro de su posición fiscal. En vista del compromiso que asumieron estos gobiernos para asegurar que naciones insulares puedan competir a nivel internacional, se debió aceptar explícitamente que varios sectores de infraestructura clave, como transporte, salud y educación, requerían una inversión adicional significativa. La capacidad del sector privado para enfrentar dicho reto y la voluntad del sector público de crear un contexto apropiado para implementar las APP con éxito eran las principales preocupaciones de dichos gobiernos.

Livingston establece tres requisitos para que las ventajas sean claras en favor de las APP:

Los riesgos son asumidos por la parte que este mejor capacitada para manejarlos.
Debe existir suficiente capacidad en el sector privado (nacional e internacional para evaluar riesgos)
Debe existir el compromiso político, una base legal regulatoria y adecuadas estructuras institucionales para el desarrollo del proyecto.

También habla específicamente de sus experiencias en Barbados, Jamaica y Trinidad y Tobago y las dificultades encontradas que resume de la siguiente manera:

Inexperiencia técnica y financiera a nivel del sector.
Incapacidad de aportar los requisitos financieros y humanos para un diseño, preparación, adquisición e implementación adecuados del proyecto.
Inadecuada evaluación y diseño de proyecto, lo que trae como consecuencia una distribución sub-óptima del riesgo entre las partes contratantes pública y privada.
Cronogramas políticos inadecuados.
Mala gestión del proyecto a largo plazo

Y, menciona que estos y otros obstáculos pueden enfrentarse adecuadamente mediante metodologías claras y sólidas que se apliquen según cronogramas realistas en cada etapa del ciclo del proyecto. Debe reconocerse que, incluso si se gasta más fondos en la preparación del proyecto (inclusive en servicios de asesoría por parte de especialistas en adquisiciones), este mayor gasto probablemente sea menor que el costo de un proyecto mal preparado, procedimientos de licitación ineficientes y los consiguientes excesos de costos y demoras en las adquisiciones.

En síntesis, los criterios rectores de las APP son, por tanto, la factibilidad y viabilidad económica, la viabilidad comercial (en términos de la disponibilidad de privados calificados para llevar a cabo el proyecto), el logro del mayor valor a cambio de la inversión en comparación con modalidades alternativas de adquisiciones en el sector público, y la responsabilidad fiscal.

Los méritos de una ley específica de APP a menudo descansan en la consideración de si la reforma pudiera hacer que el mercado sea significativamente más atractivo para los postores del sector privado. En vista del tiempo que generalmente se requiere para la aprobación de nuevas leyes, en particular las leyes que tengan implicaciones significativas de carácter financiero o que involucren al sector privado, mucho depende de la capacidad del gobierno de crear los cimientos mientras se lleva a cabo el proceso legislativo.

Mi experiencia con las asociaciones publico privadas comienza tangencialmente en la ciudad de Washington hace más de 20 años cuando, gracias a la iniciativa de miembros de la comunidad, se reconstruye una escuela primaria sin costo para el gobierno a cambio de la cesión de unos terrenos donde el sector privado pudo construir departamentos de lujo. Fue una solución beneficiosa para ambas partes? Probablemente sí. Fue igualmente beneficiosa para ambas partes? Probablemente no. Lamentablemente no tenemos todavía hoy los instrumentos para evaluar la equidad en los beneficios tanto para el sector público como para el sector privado. Hasta que se puedan evaluar objetivamente las experiencias pasadas, va a ser muy difícil enfrentar nuevos proyectos con un alto grado de seguridad.

Que pasó después?

En octubre del 2016, la Corporacion Andina de Fomento – CAF publica en su pagina web un articulo titulado «La importancia de tener una buena infraestructura escolar» En el articulo define como infraestructura educativa de calidad, la que cumpla al menos con los siguientes parametros:

Condiciones de comodidad para los estudiantes, docentes y administradores: espacios para los docentes y los alumnos, con temperatura adecuada, ventilación e iluminación adecuadas, con servicio de agua, electricidad e Internet, así como sanitarios y sus respectivos drenajes de aguas negras.
Espacios para el desarrollo de ensayos y prácticas como bibliotecas, laboratorios de ciencias naturales, de informática, física y química.
Espacios para el desarrollo del talento y del entretenimiento, del deporte y la cultura.

En noviembre del 2018, el Banco Mundial – BM, publica un estudio llamado: «The Impact of School Infrastructure on Learning» A Synthesis of the Evidence. En el sumario ejecutivo se indica que: Los siguientes facores contribuyen positivamente al apredizaje:

Buenas condiciones «naturales» como iluminación, calidad del aire, control de temperatura, acústica y vínculos con la naturaleza.
Espacios de aprendizaje adecuados para la edad que ofrecen oportunidades de aprendizaje flexibles que los alumnos pueden adaptar y personalizar.
Conexiones entre los espacios de aprendizaje que son fáciles de navegar y que pueden proporcionar oportunidades de aprendizaje adicionales.
Un nivel de estimulación ambiental usando color y complejidad visual.
Escuelas que están diseñadas desde adentro hacia afuera (aula a escuela) para que cada espacio satisfaga las necesidades de sus habitantes.
Diseños que toman en cuenta las condiciones climáticas y culturales locales.